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關于優化我市鄉村旅游用地政策,推動鄉村振興發展的建議

領銜代表:馬粵君

時間:2019-01-29 來源:選聯委 【字體:

 黨的十九大提出實施鄉村振興戰略。在中央政策指引下,不少地區都把發展休閑農業和鄉村旅游作為推進實施鄉村振興戰略的重要抓手。鄉村旅游發展不僅能給農民帶來新的就業機會和經濟收入來源,而且能夠促進農業發展在市場、組織等多方面的現代化,能夠帶動農村基礎設施和生活環境的改善,從而有利于一攬子解決“三農問題”、促進鄉村振興。

作為全國一線城市的廣州,總面積7434平方公里,2017年常住人口1500萬,地區生產總值達21503億元。根據《廣州市城市總體規劃(2017—2035)》草案,我市構建樞紐型網絡城市空間結構,形成“主城區-副中心-外圍城區-新型城鎮-鄉村”的城市空間網絡體系。在廣州市第十五屆人民代表大會常務委員會第十五次會議上,《關于保障農業和農村設施建設的用地需求,促進鄉村振興的報告》中指出,市政府將以習近平總書記“三農”思想為指導,貫徹落實黨的十九大精神,大力推進實施鄉村振興戰略,高度重視農業農村現代化發展,落實好農業農村設施建設的用地需求,促進農村產業興旺,為實現農業強、農村美、農民富提供保障;鼓勵留用地建設現代農業和鄉村旅游設施等項目,促進留用地為農村農業發展服務;用好廣東省對鄉村旅游設施用地的差別化管理政策,對所需建設用地予以合理保障。

雖然我市一直很重視鄉村旅游業務的發展,但旅游用地依然面臨的成本居高、征地難度大、選址落地難等問題,直接掣肘著增城、從化等外圍區域的鄉村旅游業發展。

一、旅游用地問題是我市發展鄉村旅游的瓶頸

鄉村旅游的發展離不開土地,用地問題是廣州鄉村旅游發展的一大瓶頸。

(一)廣州旅游項目規劃與土地利用總體規劃銜接不夠。旅游開發項目一般依托自然生態資源,選址遠離所在村鎮,用地類型多樣,建設用地布局靈活,實地調研發現,部分旅游項目用地存在城鄉規劃范圍未覆蓋和不符合土地利用總體規劃等問題,導致建設用地手續難以完善,建設用地取得困難,番禺、從化、增城等地區都普遍存在農業休閑旅游項目修改土地利用總體規劃的情況。

(二)廣州鄉村旅游發展用地指標難以保障。首先,旅游用地分類不清晰,當前旅游用地被分散歸并到商業服務、商業金融、公共服務設施等多個地類,加之旅游概念的廣泛性,旅游用地范疇難以界定,造成實際應用中很難進行旅游產業指標發票和精細化管理。其次,是用地指標的收緊導致旅游發展用地競爭加劇。2018年起,國家的土地利用計劃指標大幅減少,廣東省國土資源廳全面修訂了《廣東省土地利用年度計劃管理辦法》以適應土地利用計劃指標不飽和供應的大趨勢。根據修訂后的《管理辦法》,原專項下達給各地的精準扶貧、農民住房、農村新產業新業態、體育設施等民生設施項目專項用地計劃指標全收回由省級計劃指標統籌保障,還同時取消對珠三角地區下達普通計劃指標。

(三)廣州鄉村旅游項目管理不到位導致項目報批難。鄉村旅游項目開發需要利用建設用地、耕地、園地、林地、水域等多種地類,相應的土地管理權限涉及到國土、農業、林業、水利、環保等多個部門。廣州各地鄉村地區的旅游發展中存在的突出問題是缺乏有力的組織協調機構對旅游項目進行統一的協調與管理,導致旅游項目的前置可行性論證不足、規劃調整和用地報批流程不清等問題。影響廣州鄉村旅游項目落地的因素絕不僅僅是指標不足問題,征地的社保落實、耕地占補、林地指標、生態防控等因素均為用地報批的前置條件,旅游項目報批難的問題部分原因是缺少對用地問題的統籌協調。

(四)鄉村旅游用地違法認定困難。鄉村旅游項目發展中,依托農用地的項目不可避免面臨占用農用地建設游樂、餐飲等服務配套設施的問題,為規避破壞耕作層等改變農用地用途的違法風險,采用吊腳樓、木屋、樹屋、房車等設施形式。但目前對于是否破壞耕作層和改變農用地用途的認定缺少具體明確的指引,木屋、房車等用地和建設標準依據缺失,法規指引的不完善導致大量圈占農用地進行非農建設行為的產生,也一定程度上制約了廣州鄉村旅游業的健康發展。

(五)集體建設用地管理待完善。首先,我市的土地確權登記未全面完成,導致盤活閑置房屋用于發展鄉村旅游中面臨報建困難。如土地確權中遇到戶籍流出甚至境外定居、土地證和房產證等產權證件缺失等障礙,導致租賃閑置房屋用于發展民宿的投資行為面臨改造改建時報建困難。其次,集體建設用地流轉層次低,無保障。集體建設用地流轉缺少政策法規指引,企業通過租賃取得集體土地、房屋缺少規范的合同范本和報批手續,容易引發糾紛和違法風險,影響旅游參與者的投資積極性。第三,集體土地抵押融資難,利用集體存量建設用地無法滿足抵押融資需求,不利于鄉村旅游產業的社會化、規模化發展。鄉村旅游主要依賴于旅游資源和良好基礎設施,若旅游資源建設不足或者是配套設施較差,那么就對旅游者不具有吸引力,鄉村旅游項目的融資能力無疑是極為重要的。

二、改善我市旅游業用地政策,振興鄉村旅游業發展

規范鄉村用地管理及旅游用地規劃

    在不占用永久基本農田、不突破建設用地規模、不破壞生態環境和人文風貌的前提下,由市里統籌農業農村各項土地利用活動,優化用地布局,細化用途管制規則。把鄉村旅游建設項目用地需求納入土地利用總體規劃,在鎮級(功能片區)土地利用總體規劃中預留一定比例的建設用地規模(比如20%)的旅游用地,并且明確在一定時期里不隨意調整旅游用地比例,避免鄉村過度開發、濫于開發帶來的市場飽和、供過于求,以及定位不清晰造成惡性競爭。

盤活為主、新建為輔的鄉村旅游用地

    建議對現有村落、鄉村休閑設施、已開發的旅游景區等進行整合,盤活、更新鄉村現有用地規劃及建設,拓寬存量農村建設用地的使用途徑。建議以出租、合作、入股等方式盤活利用空閑農房及宅基地,兼顧古村落旅游開發與文化保護,發展住宿、餐飲、停車場等鄉村休閑旅游項目。充分利用“三舊”改造政策,推動新建旅游配套設施建設。獎勵或補貼本村居民利用自有住宅或其他條件,以建設改造民宿等方式依法從事鄉村旅游經營。

創新旅游用地供給,鼓勵新業態發展

試行“點狀供地”,即以“用多少、征多少,建多少、轉多少”的點狀配套建設用地原則,實行“征轉分離、分類管理”,單獨開發的建設地塊按獨立地塊供地,整體開發則將多個單體建筑開發地塊進行整體組合打包后再供地。在不占用基本農田的前提下,按農用地管理。鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式提供鄉村旅游項目建設用地。 “點狀供地”在縮減用地指標的同時也減少了旅游項目的前期投資,可吸引更多社會資金在我市投資建設鄉村旅游項目。對于特殊類鄉村旅游項目,例如民間資本舉辦的非營利性療養機構與政府舉辦的療養機構可適當放寬用地供給,鼓勵我市鄉村旅游帶來的農村新業態發展。 

 

 

 

 


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